La movilidad es fundamental para las personas, entendida como el vehículo hacia el ejercicio de derechos humanos como la salud, la educación o la igualdad de oportunidades. En los entornos urbanos, donde reside alrededor del 80% de la población mundial, el diseño urbanístico y la movilidad urbana han estado tradicionalmente orientados al vehículo individual. Este principio ha ocasionado el aumento de la polución, la pérdida de espacio público y el detrimento de modelos de movilidad más activos. En un contexto de reto climático, la movilidad sostenible surge como línea prioritaria y, con ella, un nuevo elemento fundamental para los municipios que quieren avanzar hacia ella: las Zonas de Bajas Emisiones.

Las ZBE no son meras restricciones, sino que presentan una oportunidad de repensar las ciudades y mejorar la forma de habitarlas.

Las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) son áreas delimitadas en las ciudades donde se restringe el acceso, circulación y estacionamiento de los vehículos más contaminantes. Su objetivo, además de mejorar la calidad del aire y reducir las emisiones, va más allá: priorizar modelos activos (peatonal, ciclista...), potenciar el transporte público o descongestionar el tráfico en los núcleos urbanos.

En este sentido, las ZBE no deben entenderse únicamente como una medida restrictiva, sino como una herramienta para transformar la movilidad urbana y avanzar hacia ciudades más saludables, habitables y sostenibles.

La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, las considera tan esenciales que ya obliga a determinados municipios a implantarla: en concreto, a aquellos de más de 50.000 habitantes y a los de más de 20.000 habitantes en los que se superen los valores límite de los contaminantes regulados en la normativa sobre calidad del aire.

Las primeras ZBE de Europa se implantaron en las décadas de 1990 y los 2000.

Sin embargo, esta idea viene de mucho más atrás: una de las primeras ciudades en implantarla fue Estocolmo en 1996, a la que siguieron otras como Berlín (2008), Londres (2008), Milán (2008) o Ámsterdam (2009). Y directivas europeas y reales decretos de esos años ya las citaban como herramientas para mejorar la calidad del aire.

Euskadi, en proceso

En la Comunidad Autónoma Vasca, son seis los municipios de más de 50.000 habitantes obligados a implantar ZBE: Vitoria-Gasteiz, Irún, Donostia/San Sebastián, Bilbao, Barakaldo y Getxo. Hoy en día, no hay ningún municipio de más de 20.000 habitantes que incumpla la normativa de calidad del aire, según se recoge en la red de calidad de aire del Gobierno Vasco.

Es de esperar que la tendencia sea la implantación de ZBE en municipios de menor tamaño.

No obstante, el Plan de Calidad del Aire de Euskadi, aprobado en marzo de 2024, prevé fomentar la implantación de ZBE en aquellos municipios con una población inferior a los 50.000 habitantes como parte de las acciones previstas en el seno del eje estratégico sobre movilidad sostenible y regeneración urbana. El Plan de Movilidad Sostenible de Euskadi, aprobado en noviembre de 2025, también recoge una previsión similar, aunque más específica, pues establece una línea de actuación expresamente dirigida a impulsar el establecimiento de ZBE en municipios de más de 25.000 habitantes.

Por tanto, es de esperar que la tendencia sea la implantación de ZBE en municipios de menor tamaño como Basauri, Durango, Eibar, Errenteria, Leioa, Portugalete, Santurtzi y Sestao, todos ellos municipios de más de 25.000 habitantes en la CAV. Hay además otros textos normativos y documentos de planificación que también recogen la posibilidad y la conveniencia de implantar ZBE.

Más allá de la normativa: aprendizajes compartidos

Udalsarea 2030 promovió en 2023 un grupo de trabajo con el objetivo de facilitar el proceso de diseño e implantación de las ZBE en Euskadi.

Udalsarea 2030 promovió en 2023 un grupo de trabajo con el objetivo de facilitar el proceso de diseño e implantación de las ZBE en Euskadi. Ha estado formado por los ayuntamientos de los seis municipios obligados a implantar una ZBE, con el objetivo de acompañar y de servir como plataforma o vehículo para compartir experiencias y resolver dificultades de forma conjunta. En este grupo de trabajo también han participado en diferentes momentos el Departamento de Industria, Transición Energética y Sostenibilidad del Gobierno Vasco a través de la dirección de Calidad del Aire, el Departamento de Salud del Gobierno Vasco, el Departamento de Movilidad Sostenible del Gobierno Vasco, el Ente Vasco de la Energía-EVE y la Asociación de Municipios Vascos EUDEL.


Como resultado, en marzo de 2026 se ha presentado un documento que recopila las experiencias y aprendizajes de los municipios que han formado parte de este grupo de trabajo, con el objetivo de servir de orientación tanto a los municipios que deseen implantar una ZBE en un futuro, como a aquéllos que se encuentran en el proceso de implantación.

Una de las principales conclusiones es que las ZBE no son únicamente una cuestión técnica o normativa, sino un proceso complejo que requiere una visión integral de la ciudad. Su éxito depende, en gran medida, de cómo se diseñan e implementan.

Una de las principales conclusiones es que las ZBE no son únicamente una cuestión técnica o normativa.

Entre los aprendizajes más destacados, se subraya la importancia de planificar con rigor, definiendo objetivos claros y adaptados a cada municipio; trabajar de forma transversal, implicando a diferentes áreas municipales como movilidad, medio ambiente, urbanismo o seguridad; basar las decisiones en datos, tanto para justificar las medidas como para evaluar su impacto; y adaptar el modelo a la realidad local, evitando soluciones estándar.

Seguridad jurídica: un aspecto clave en la implantación

Uno de los aspectos relevantes que recoge el documento es la creciente judicialización de algunas ZBE en el Estado, lo que ha puesto de manifiesto la importancia de diseñarlas con una base técnica y jurídica sólida.

Las experiencias analizadas muestran que varias zonas han sido recurridas en los tribunales, principalmente por cuestiones relacionadas con la falta de justificación suficiente de las medidas, problemas en el procedimiento o deficiencias en la evaluación de impactos.

Más allá de un requisito legal, garantizar esta seguridad jurídica resulta fundamental para dar estabilidad a las medidas y reforzar su legitimidad social.

Por ello, uno de los aprendizajes clave es que las ZBE deben apoyarse en una motivación clara y basada en datos (calidad del aire, movilidad, salud); el cumplimiento de principios como la proporcionalidad y la no discriminación; procesos transparentes y bien documentados; y un diseño coherente con el conjunto de políticas de movilidad urbana.

Más allá de un requisito legal, garantizar esta seguridad jurídica resulta fundamental para dar estabilidad a las medidas y reforzar su legitimidad social.

Más claves: comunicación y aceptación social

Otro de los grandes retos identificados es la comunicación. Las ZBE tienen un impacto directo en la vida cotidiana de la ciudadanía, por lo que su aceptación social resulta fundamental. En este sentido, el documento destaca la necesidad de: explicar claramente los beneficios en términos de salud y calidad de vida, informar con antelación suficiente sobre los cambios, evitar un enfoque exclusivamente restrictivo e incorporar procesos de participación ciudadana.

Una comunicación eficaz no solo mejora la comprensión de la medida, sino que contribuye a generar confianza y facilitar su implantación, posicionando las ZBE como lo que son: una herramienta en pro de la ciudadanía, la salud, la convivencia y el diseño urbano.

Una oportunidad para transformar las ciudades

Las ZBE presentan una oportunidad para repensar la ciudad y avanzar hacia entornos urbanos más saludables, eficientes y habitables.

Las ZBE se enmarcan en un cambio más amplio hacia modelos de movilidad más sostenibles, en los que el protagonismo recae en las personas y no en los vehículos. Además de mejorar la calidad del aire, contribuyen a reducir el ruido, liberar espacio público y avanzar en la lucha contra el cambio climático.

La experiencia del grupo de trabajo de Udalsarea 2030 demuestra que su implantación va más allá de una obligación normativa: es una oportunidad para repensar la ciudad y avanzar hacia entornos urbanos más saludables, eficientes y habitables.